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Reseñas sobre Tecnología para la Transparencia, parte II

Este es el segundo de una serie de tres partes, que pretende añadir más contexto a los estudios de casos y listas de proyectos en la Red de Tecnología para la Transparencia. Pueden encontrar la primera parte aquí.

En la Red de Tecnología para la Transparencia ya hemos documentado 30 proyectos tecnológicos que promueven la transparencia, la responsabilidad y el compromiso cívico, pero aún debemos definir claramente cada uno de estos conceptos y explicar con detalle por qué se valoran en el logro de la buena gobernanza y una sociedad saludable.

¿Por qué la transparencia?

Cuando hablamos de transparencia, nos referimos generalmente a la información publicada sobre los procesos de gobierno, presupuestos y funcionarios electos. También hay otros proyectos tales como CorpWatch, Publish What You Pay [Publica lo que Pagas] y Sourcemap, que tienen como objetivo publicar más información del sector privado que también sea del interés del público.

Algunas veces esta información es facilitada por los propios gobiernos. Por ejemplo, en Junio de 2002 el entonces Presidente de México, Vicente Fox, firmó la primera ley de libertad de información del país que exige a las agencias del gobierno publicar en una forma rutinaria y accesible toda la información relativa a sus funciones diarias, presupuestos, operaciones, personal, salarios, informes internos y la adjudicación de los contratos y concesiones. (Un análisis claro de la ley fue publicado por Kate Doyle el día en que fue aprobada. John Ackerman ha publicado una evaluación de tres años de la aplicación de la ley en México [eng] en comparación a iniciativas similares de libertad de información en el mundo).

Sin embargo, muchas veces los gobiernos no desean publicar información sobre sus actividades y los presupuestos, ya que invita a la crítica y podría exponer el comportamiento corrupto. En algunos de estos países los ciudadanos han comenzado a publicar esa información por sí mismos. Ory Okolloh, co-fundadora de Mzalendo, nos dice [eng] que el proyecto comenzó en 2006, cuando los parlamentarios kenianos exigieron que la página web del Parlamento se cerrará para evitar el acceso del público a sus hojas de vida. Los ciudadanos kenianos, preocupados, comenzaron entonces a asistir a sesiones del Parlamento con el fin de publicar sus observaciones y ayudar a construir una base de datos online de información legislativa [eng]. Del mismo modo, Mumbai Votes [Bombay Vota] recopila y publica información sobre los antecedentes penales de los funcionarios públicos y candidatos a las elecciones.

A menudo nos encontramos con que los gobiernos, de hecho, publican información sobre sus actividades y gastos, pero lo hacen de maneras que no son fácilmente accesibles o comprensibles. Por ejemplo, el Gobierno Municipal de Tel Aviv publica su presupuesto cada año como un largo y detallado documento PDF. Toda la información está ahí, pero se ha publicado de una manera que los ciudadanos no pueden comprender, visualizar y analizar fácilmente las decisiones de gasto de su gobierno. Por eso, el equipo detrás de “Our Budget” [Nuestro Presupuesto] utiliza una combinación de tecnología de reconocimiento óptico de caracteres (OCR) y verificación humana para convertir los datos en formatos de hojas de cálculo y utiliza herramientas en línea para visualizar y analizar el gasto de la ciudad. En Argentina todos los partidos políticos están obligados a revelar públicamente los aportes de campaña que recibieron al menos diez días antes del día de la votación. Sin embargo, una vez más estos partidos publican la información en largos informes PDF que oscurecen las relaciones entre el dinero y la política en las campañas electorales. Dinero y Política es un intento de presentar la misma información utilizando visualizaciones interactivas que claramente comparen y contrasten las contribuciones de campaña por distrito, partido político e industria. En Kenia, Budget Tracking Tool toma los presupuestos de los fondos federales, los proyectos de desarrollo local, que son enterrados en el fondo de las páginas web del Gobierno, y los presenta en una única base de datos donde los usuarios pueden dejar comentarios acerca de los avances, impacto y eficiencia de los proyectos. (Hasta ahora, pocos lo tienen).

¿Por qué la participación ciudadana?

¿La transparencia lleva a la rendición de cuentas? Si los ciudadanos tienen más información sobre las actividades de su gobierno, y más acceso a esa información, entonces ¿los funcionarios públicos estarán obligados a realizar un trabajo más competente? ¿Exigirán los ciudadanos que sus aportes sean tomados en consideración en la elaboración y ejecución de las decisiones políticas? Recientemente, algunos expertos y observadores ponen en duda esa hipótesis asumida por mucho tiempo. “La transparencia moviliza el poder de la vergüenza”, escribe Jonathan Fox [eng], “sin embargo, el descarado no puede ser vulnerable a la exposición pública. La verdad a menudo falla en llevar a la justicia”. En una entrevista vía podcast a principios de este año con Fabiano Angélico de Transparência Brasil [pt], él se hace eco del argumento de Fox, alegando que los políticos brasileños que han sido repetidamente descubiertos como corruptos siguen siendo reelegidos, muchas veces debido a su corrupción. En estos casos, Angelico aboga por que jueces especiales nombrados con un historial probado, deberían evitar que políticos corruptos se postulen repetidamente a cargos públicos. Esto desafía las nociones clásicas de la democracia liberal: que los ciudadanos en última instancia, deberían respaldar la responsabilidad sus líderes mediante el apoyo o expulsión de su cargo el día de las elecciones. Pero Guillermo O'Donnell apoya la propuesta de Angelico, señalando [eng] que las democracias modernas requieren tanto de “rendición de cuentas vertical”, en las elecciones, y “rendición de cuentas horizontal”, en los organismos reguladores inter-gubernamentales, que estén facultados para sancionar a los políticos que no siguen la ley.

Otro ejemplo de falla de la transparencia al no llevar a la rendición de cuentas puede encontrarse en Liberia, donde la Presidenta Ellen Johnson-Sirleaf estableció una Comisión de Verdad y Reconciliación (TRC) en 2005, construida al estilo de la comisión de la verdad post-Apartheid en Sudáfrica. La TRC es en gran medida un agente de la rendición de cuentas horizontal, encargada de investigar y publicar información relacionada con más de 20 años de conflicto civil en el país y sancionar a los funcionarios electos que estuvieron involucrados penalmente. En Junio de 2009 la TRC presentó su informe final, que nombró a 50 personas -incluyendo Johnson-Sirleaf- que deberían quedar excluidas de cargos públicos por 30 años a causa de su participación directa en la guerra civil del país. La Ppresidenta Johnson-Sirleaf, sin embargo, permanece en el poder, haciendo caso omiso de las recomendaciones de la TRC, mientras implementa su propia legislación de transparencia y anti-corrupción. A pesar de su pasado controvertido, Johnson-Sirleaf aún esa considerada por muchos como una líder fuerte con un fuerte perfil internacional, que puede ayudar a Liberia a volver a la paz y la democracia.

La mayoría de los investigadores y observadores están de acuerdo que una mayor transparencia no dará lugar a una mayor responsabilidad, a menos que la participación cívica proactiva sea formada alrededor de la información que se publica. Varios de los proyectos que hemos documentado buscan utilizar las redes sociales para llevar a cabo este compromiso. #InternetNecesario en México, por ejemplo, utiliza una combinación de Twitter, artículos de blogs y alcance de medios para presionar a los legisladores mexicanos para eliminar el impuesto del 3% sobre el acceso a internet, que fue aprobado sin consultar a los medios o a la sociedad civil. Es un ejemplo clásico de transparencia más participación ciudadana que lleva a la rendición de cuentas. El usuario mexicano de Twitter, Alejandro Pisanty, publicó información sobre la ley recientemente aprobada, que no estaba disponible previamente. Entonces, una protesta descentralizada y en línea se llevó a cabo usando Twitter, blogs que actuaban como filtros y añadían contexto y peticiones por correo electrónico a los senadores mexicanos. La Cámara Mexicana de Diputados pronto se dio cuenta del tamaño y la fuerza de la oposición al impuesto e invitó a los representantes de la protesta en línea a la Cámara para presentar sus argumentos en contra del impuesto, que habían estado ensayando en línea en las semanas anteriores. Sin embargo, #InternetNecesario también (hasta ahora) resultó ser un fenómeno temporal que de ninguna manera construye procesos sistemáticos para promover continuamente la transparencia o mantener la responsabilidad de los líderes en el futuro. Cuidemos el Voto es un ejemplo de un proyecto más sostenible que tiene como objetivo prevenir la mala conducta electoral -y específicamente la compra de votantes- en las elecciones federales y locales. Al asociarse con la Oficina del Fiscal Especial, que se estableció en 2002 para documentar los últimos abusos de Derechos Humanos, Cuidemos el Voto atrajo reconocimiento oficial federal de la mala conducta de los votantes que documentaban. Sin embargo, es difícil medir el impacto de hacer más visible la compra de votos por los políticos y los partidos políticos y tenemos todavía que ver un ejemplo de un candidato o partido que fue removido de su cargo por mala conducta electoral reportada en un sitio web como Cuidemos el Voto.

Otros líderes del proyecto se mostraron escépticos de que la creciente discusión cívica llevará, en última instancia, hacia una mejor gobernanza. Vivek Gilani de Mumbai Votes dice que las discusiones en línea tienden a ser arraigadas en la opinión personal y los chismes, mientras que su proyecto tiene como objetivo ofrecer a los lectores una evaluación clara y fresca, basada en hechos. Él no desea proporcionar a los usuarios un espacio de participación, sino más bien un recurso para estar mejor informados, con el fin de votar por los candidatos más calificados.

¿Cómo traer la rendición de cuentas?

Un número de sitios web que hemos repasado funcionan como portales, donde los ciudadanos pueden publicar sus quejas -de manera general acerca de su comunidad y específicamente relacionadas con la administración del gobierno de su comunidad- para presionar al gobierno para que responda mejor a sus necesidades. Los ejemplos incluyen a Ishki en Jordania, Kiirti en la India, y Penang Watch en Malasia. Los diferentes objetivos y estrategias de estos proyectos apuntan a una distinción que Andreas Schedler hace entre dos diferentes dimensiones de la rendición de cuentas: por un lado, la capacidad o el derecho a exigir respuestas (“respuestabilidad”) y, por otra parte, la capacidad para sancionar. Por supuesto, como los proyectos de base, ninguno de los sitios web que revisamos están facultados con ninguna capacidad oficial para sancionar. Sin embargo, varios proyectos buscan la respuestabilidad en una variedad de maneras.

Ishki fue iniciado por cuatro técnicos jordanos que estaban cansados de escuchar las mismas quejas murmuradas una y otra vez sin ningún tipo de acción o plan de acción. Ellos crearon una página web para recoger denuncias de los ciudadanos contra el sector público y privado, como una manera de entender y visualizar mejor las quejas más comunes en la sociedad jordana. Su estrategia es entonces trabajar con las organizaciones de medios -periódicos y emisoras de radio- para crear historias acerca de las quejas recurrentes, con la esperanza de que el aumento de cobertura en los medios ejerciera presión sobre los funcionarios públicos a responder. En este sentido, Ishki sirve como un filtro comunitario entre los usuarios de internet en grandes y masivos medios en busca de historias interesantes de vigilancia sobre las cuales informar. Los usuarios también pueden presentar y firmar peticiones [eng], aunque la más reciente petición fue publicada hace dos meses. Hasta el momento no tenemos ejemplos de funcionarios públicos respondiendo a las quejas o peticiones que se originaron en la página web.

En la India, Kiirti toma un enfoque ligeramente diferente de Ishki. En lugar de apoyarse en medios impresos y de radiodifusión como un instrumento para presionar a los funcionarios públicos, ellos envían correos electrónicos directamente a los organismos pertinentes, en las principales ciudades de la India, para pedirles que den seguimiento a las denuncias presentadas ante Kiirti. El fundador, Selvam Velmurugan, dice que una farola se reparó y un camino de barro fue pavimentado debido a los reclamos enviados a Kiirti. Puede parecer extraño que enviar una queja a un sitio web, que luego es transmitida a la agencia apropiada, sea más eficaz que la presentación de la queja directamente a la propia agencia en primer lugar. Ciertamente, no es más eficiente. Pero tal vez la visibilidad pública de estas denuncias -y las respuestas de los funcionarios a las mismas- constituyen un incentivo para que los funcionarios públicos reaccionen. Por lo tanto, son capaces de mostrar no sólo la demanda de su trabajo, sino también su capacidad de respuesta.

En el noroeste de Malasia, Penang Watch lleva al programa de rendición de cuentas un paso más allá, con una serie de etapas para comunicarse con los funcionarios de la ciudad -y luego a hostigarlos- hasta que las quejas ciudadanas sean atendidas. Los reclamos presentados a PenangWatch.net primero son verificados por un equipo de voluntarios y luego remitidos a la autoridad y/o funcionario competente para que responda o resuelva la queja. Si no hay respuesta en una semana o dos, entonces se envía un recordatorio. Si la queja sigue sin resolverse después de dos semanas más, pues un perfil de la denuncia aparece en la página web y la agencia y/o funcionario negligente es “nombrado y avergonzado” en la página web y a través de correos electrónicos a todos los departamentos municipales y las organizaciones de medios. El coordinador del proyecto, Ong Boon Keong, dice que “alrededor de 300 quejas por año son enviadas a través de Penang Watch por año” y que hasta ahora han “sido capaces de resolver el 50% de las denuncias presentadas”. Casas de compra ilegal en el sitio Penang Patrimonio Mundial de la UNESCO se han cerrado debido a las quejas presentadas a la página web.

Trabajando con, no contra, el Gobierno

El coordinador de Penang Watch, Ong Boon Keong, está dispuesto a señalar que el sitio web tiene como objetivo mejorar el desempeño del gobierno local al “facilitarle una retroalimentación positiva y negativa”. Algunos observadores, tales como Archon Fung [eng], se preocupan de que el carácter adversario de muchos sitios web de transparencia y rendición de cuentas erosionan la confianza en los gobiernos e instituciones, y presentan al gobierno como más ineficiente y derrochador de lo que realmente es. Otros dicen que un constante bombardeo de información sobre los escándalos desensibiliza a las personas de los casos comprobados de corrupción gubernamental. Incluso hay sugerencias que en los países con nuevas democracias, los informes de vigilancia pueden conducir a la insatisfacción con la democracia misma y dar lugar a disturbios y caos:

El efecto de la transparencia gubernamental que se refiere a la rendición de cuentas puede ser que simplemente empeore el problema, para más adelante deslegitimar al gobierno, porque lo que el sistema de transparencia está haciendo es ayudar a la gente a captar los errores que comete el gobierno. Eso es bueno. Sí quieren coger al gobierno cometiendo errores. Pero se quieren sistemas de transparencia e información que también resalten cuando el gobierno está haciendo un buen trabajo.

Gran parte de la actividad actual en torno a la transparencia gubernamental es como crear un gran sistema de calificación tipo Amazon para el gobierno, que sólo permite calificaciones de una -o dos- estrellas. Pero ese no es necesariamente el caso. También pueden construir sistemas de transparencia gubernamentales que proporcionan toda la gama cinco estrellas.

De hecho, hemos encontrado muchos sitios web que tratan de resaltar las peores acciones de los funcionarios corruptos, pero muy pocos o ninguno que recompense el rendimiento efectivo y los registros limpios. En el futuro se recomienda que los sitios web de transparencia y rendición de cuentas manejen un equilibrio entre criticar el precario desempeño del gobierno y la celebración de lo que vale la pena repetir.

Rendición de cuentas Vs. Autonomía

Los 30 casos de estudio que hemos recopilado hasta ahora ilustran el potencial y la gran dificultad de lograr la rendición de cuentas (ya sea la respuestabilidad o las sanciones) por la configuración de la participación cívica sobre la información pública. Pero, de nuevo, la rendición de cuentas no es el único objetivo declarado de varios de los proyectos que hemos revisado. Además de exigir un mejor desempeño del gobierno, plataformas como Cidade Democrática [Ciudad Democrática] también pueden facilitar una mejor comunidad autónoma, que no dependa de los funcionarios públicos o de organismos sub-equipados. Al igual que otros sitios web de quejas que hemos revisado, Cidade Democrática permite a los ciudadanos brasileros enumerar los problemas relacionados con su municipalidad. Otros usuarios entonces son alentados a enumerar las posibles soluciones a los problemas y trazar estrategias y planes de acción. Hasta ahora las soluciones exitosas han dependido de la participación del gobierno, pero en el futuro uno puede imaginar que los jardines comunales, las aceras e incluso los programas de reciclaje, pueden ser coordinados por los ciudadanos, sin intervención del gobierno.

Del mismo modo, nos dijo Mikel Maronn co-fundador de Map Kibera que un estudio del Banco Mundial encontró que los residentes de Kibera pagan, en promedio, diez veces más por el agua que la persona promedio en un barrio acomodado de Nairobi con servicio de agua suministrado y medido el municipio. Voice of Kibera [La Voz de Kibera] podría ser utilizada como una plataforma para la petición que el gobierno y los líderes tribales promulguen medidas para reducir el costo del agua. Sin embargo, también podría ser utilizada como una visualización de los costos diarios del agua como un incentivo para atraer nuevos proveedores al vecindario, lo que aumentaría la competencia y bajaría los precios. En otras palabras, estas plataformas pueden ser utilizados por los ciudadanos para presionar a sus gobiernos, pero también pueden ser utilizados por los ciudadanos para mejorar sus comunidades directamente sin depender de los funcionarios públicos.

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