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La evolución de los sistemas africanos de previsión social

Este post es parte de nuestra cobertura especial Desarrollo Global.

Teniendo en cuenta el debate generado por la reforma de los sistemas de salud en Estados Unidos [en] y el retiro gradual del estado francés de la acción social con financiamiento público, se podría pemsar que la previsión social es una idea en vías de extinción. Por el contrario, el derecho a la seguridad es un componente integral de la Declaración Universal de Derechos Humanos (artículo 22) y una parte importante [en] de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), como lo conciben las Naciones Unidas.

Para la mayoría de países africanos, los sistemas de previsión social siguen evolucionando. Cada gobierno africano ha escogido un sistema específico a su cultura, con diferentes grados de éxito, pero todos reconocen la necesidad de proteger como mínimo a las poblaciones más vulnerables.

Un sistema de protección social insuficiente

Assane Fall-Diop resume las luchas que se siguen necesitando para lograr un verdadero sistema de previsión social en África [fr]:

La protection sociale est devenue un thème obligé des débats électoraux en Afrique. En Côte d’Ivoire et en République démocratique du Congo, la Constitution ou la loi font même de l’assurance-maladie un objectif prioritaire. Cependant, l’essor de l’économie informelle et la faiblesse politique et financière des Etats handicapent les réalisations concrètes [..] En Afrique, « seulement 5 % à 10 % de la population active bénéficie d’une couverture sociale », selon l’Organisation internationale du travail (OIT), qui note une dégradation de la situation au cours des vingt dernières années. L’organisation souligne que « près de 80 % de la population n’a pas accès aux soins de santé de base ».

La protección social se ha convertido en un tema obligado de los debates electorales en África. En Costa de Marfil y en la República Democrática del Congo, la Constitución o la ley hacen del seguro de salud un objetivo prioritario. Sin embargo, la creciente economía informal y la debilidad económica y financiera de los estados africanos hacen que sea difícil lograr un verdadero progreso. En África, “solamente entre 5 y 10% de la población activa se beneficia de cobertura social”, según la Organización  Internacional del Trabajo (OIT), que nota un deterioro de la situación en los últimos veinte años. La organización emfatiza que “cerca del 80% de la población no tiene acceso a servicios básicos de salud”.
End of the month pension queues. Clermont Township, Kwazulu-Natal, South Africa by HelpAge on Flickr (CC-license-BY).

Filas para la pensión de fin de mes. Distrito de Clermont, Kwazulu-Natal, Sudáfrica de HelpAge en Flickr (CC-license-BY).

Lambert Gbossa, subdirector de la Oficina Regional de la Organización Internacional de Trabajo para África, explica por qué piensa que la previsión social disminuye en todo el continente. En su opinión, la fuerza de la economía informal es una de las principales causas [fr]:

d’abord, une poussée démographique galopante qui produisit chaque année des cohortes de primo-demandeurs d’emplois; ensuite, une crise économique grave proche de la récession qui a réduit à néant les capacités d’absorption du secteur moderne; enfin, la poussée de l’exode rural obligeant bon nombre d’individus à venir «bricoler» dans les villes. Ainsi, la population active atteint plus de 40 pour cent dans l’ensemble des pays, avec un taux d’accroissement de plus de 4,5 pour cent, légèrement supérieur à celui de la croissance démographique. Au rythme actuel d’évolution des données sur la population active et sur la population salariée, le taux d’occupation des travailleurs salariés pourrait n’être plus que 2 à 3 pour cent au maximum dans les 25 prochaines années. Comme cette population est la seule à bénéficier d’un système organisé de sécurité sociale, il y a ainsi une dégradation prévisible de la rentabilité sociale du système de couverture.

Primero, un desmedido crecimiento de la población que produce cada año un gran grupo de personas que buscan trabajo por primera vez; después, una severa crisis económica, al borde de la recesión, que eliminó la capacidad de absorción [en] del sector moderno; finalmente, un masivo éxodo rural que obligó a muchos a “trabajar de lo que sea” en las ciudades. De esa manera, la fuerza laboral llegó a más de 40 por ciento en todos los países, con una tasa de crecimiento superior al 4.5 por ciento, que es apenas mayor que la tasa de crecimiento de la población en general. Con la tasa actual, la tasa de ocupación de trabajadores remunerados podría ser de más de 2 o 3 por ciento en los próximos 25 años. Como esta población sería la que se beneficiaría de un sistema de seguridad social organizado, existe un predecible deterioro en los beneficios sociales de ese sistema.

Progreso desigual en todo el continente

Se han dado pasos para mitigar este retraso en el desarrollo de un sistema de previsión social para África. La Plataforma de África para Protección Social [en] (APSP) quiere ver medidas concretas para elevar y reforzar el contrato social entre los estados y sus ciudadanos. La APSP recomienda [fr]:

tout programme doit être conçu à partir des structures existantes, y compris les systèmes classiques de protection sociale. En parallèle, la Plateforme insiste sur le fait que les défis de l’intégration régionale et notamment ceux liés à la portabilité des droits sociaux ne pourront être surmontés qu’à la condition que l’évaluation des réalités et opinions locales et nationales s’accompagne d’approches régionales et continentales

Todo programa debe estar concebido a partir de estructuras existentes, y comprendido dentro de sistemas clásicos de protección social. Al mismo tiempo, la Plataforma insiste en el hecho de que los desafíos de la integración regional y, sobre todo, los vinculados con la portabilidad de los derechos sociales solamente pueden ser superados con la condición de que la evaluación de las realidades y opiniones locales y nacionales vayan acompañadas de enfoques regionales y continentales.

Sin embargo, a Lambert Gbossa le preocupa el peligro que representa la voluntad de ofrecer un sistema de previsión estándar sin tener en cuenta las especificaciones de cada región y sin diálogo participativo [fr]:

..la question de la réforme de la protection sociale dans les pays d'Afrique se pose avec acuité, elle s’est cantonnée à l'intérieur du système actuel et a rarement essayé de s'intégrer dans une politique globale. Le résultat de ce cantonnement est non seulement une marginalisation de l'immense majorité de la population mais surtout, la perpétuation d’un modèle extraverti et parfois incompris qui a fait de la protection sociale au profit du secteur formel l’essentiel et non le complément d’une problématique plus conforme aux identités. Les schémas très techniques et parfois très formels sont conçus en dehors des populations et n’ont pas été conformes au plan national de développement intégré..

… la cuestión de la reforma de la previsión social en los países africanos se plantea con agudeza, se encuentra confinada dentro del sistema actual y raramente ha tratado de integrarse a una política global. El resultado de este confinamiento no es solamente una marginalización de una gran mayoría de la población, sino sobre todo de la perpetuación de un modelo a menudo malentendido que ha dado prioridad a la protección social para el sector formal por encima de los problemas referidos a las identidades. Los esquemas demasiado técnicos y a veces demasiado formales fueron concebidos fuera de estas poblaciones y no formaron parte de un plan nacional de desarrollo integrado…

Algunas implementaciones exitosas

Antes que Mali se viera golpeado por la actual crisis política, el país había progresado considerablemente con respecto a la previsión social y cobertura de sistemas de salud. Este video de un proyecto para mejorar el tratamiento de la diabetes en Mali, de la ONG Santé Diabète Mali, muestra un ejemplo de acción social con fuerte impacto en la cobertura de los sistemas de salud:


En 2010 se estableció en Mali el seguro de salud obligatorio. Este programa permitió una mejor previsión para las poblaciones pobres y marginadas [en], pero no reforzó los otros dos pilares de la previsión social en Mali: el desarrollo de infraestructura de producción y la consolidación de adaptaciones estructurales. El financiamiento sigue siendo uno de los mayores obstáculos que afectan la sostenibilidad de estos programas.

Actualmente, se están construyendo los fundamentos de previsión social en Burkina Faso. El principio básico de un sistema de previsión social reposa en dos herramientas esenciales: servicios y transferencias. Olivier Louis dit Guérin define estas herramientas [fr]:

- Accès géographique et financier aux services essentiels : eau, assainissement, santé, alimentation, éducation, logement, épargne, assurance
– Transfert sociaux versés aux enfants, personnes âgées et personnes actives disposant d'un revenu insuffisant pour les services essentiels mentionnés précédemment.

- Servicios: acceso geográfico y financiero a servicios esenciales, tales como agua, descontaminación, salud, alimentación, educación, vivienda, ahorros, seguro.
– Transferencias: pagos de previsión a niños, adultos mayores y personas que trabajan y que ganan menos de lo necesario para tener los servicios esenciales mencionados antes.

En un estudio que compara los sistemas de previsión social de Ruanda y Burundi, Solidarité Mondiale ofrece las siguientes conclusiones sobre previsión social en estos dos países vecinos [fr]:

L’étude comparative des systèmes de protection sociale du Rwanda et du Burundi a clairement montré que le Rwanda a déjà réalisé des pas importants dans ce secteur clé qui sont aujourd’hui portés par une forte volonté politique et bénéficient d’un encadrement soutenu de la Cellule Technique d’Appui aux Mutuelles de santé au sein du Ministère de la Santé. La complémentarité fortement encouragée par les pouvoirs publics entre le système étatique de protection sociale, actuellement en pleines réformes, et les systèmes communautaires des mutuelles de santé extrêmement avancés au Rwanda, constituent un atout très important du processus de renforcement et d’extension des systèmes de protection sociale [..] Le Burundi, à la suite d’une guerre prolongée, n’a pas pu renforcer les systèmes existants de protection sociale en vue de leur extension au secteur informel et rural. Néanmoins, à certains égards, certaines initiatives privées ont fait des avancées remarquables dans ce domaine. le Burundi devraient l’inciter à privilégier des systèmes de protection sociale à forte participation populaire, s’il veut en garantir l’appropriation et la durabilité. En effet, la tentation peut être très grande de mettre rapidement en place un système de couverture universelle largement soutenue par les bailleurs de fonds externes.Le retrait de tels bailleurs peut rapidement conduire à la catastrophe comme cela a déjà été le cas pour certaines provinces du pays.

El estudio comparativo de los sistema de previsión social de Ruanda y Burundi muestra claramente que Ruanda ya ha dado significativos pasos en este sector clave, hoy reforzados por una fuerte voluntad política y que se beneficia del apoyo del personal de la unidad de apoyo técnico (CTAMS—la Célula Técnica de Apoyo a las Mutuales de Salud) dentro del Ministerio de Salud. El gobierno exhorta fuertemente una colaboración extremadamente sofisticada entre el sistema estatal de previsión social, las actuales reformas y el sistema comunitario del seguro social. Esta colaboración es un triunfo importante en el proceso de fortalecer y extender los sistemas de previsión social […]. Burundi, luego de una prolongada guerra, no pudo apoyar los sistemas existentes con la finalidad de extenderlos a los sectores informal y rural. Sin embargo, algunas iniciativas privadas han hecho avances destacables en este rubro. Si quiere asegurar la propiedad y la sosteniblilidad, Burundi debería animar la priorización de los sistemas de previsión social a través de una fuerte participación popular. Puede ser tentador poner en marcha un sistema de cobertura universal, en su mayoría financiado por donantes externos. El retiro de fondos de esos donantes podría llevar rápidamente a un desastre, como ya ha sido el caso de algunas provincias en el país.

Este post es parte de nuestra cobertura especial Desarrollo Global.

Las imágenes destacada y miniatura muestran un acercamiento de los exámenes en un hospital para mujeres y niños, Costa de Marfil, del usuario de Flickr World Bank Photo Collection (CC BY-NC-ND 2.0).

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