Reunión del Consejo de Administración del Fondo Nacional durante el mandato del expresidente Nursultan Nazarbayev en 2014. Foto de Akorda.kz, sitio web oficial de la Presidencia.

Este artículo lo escribió Dmitriy Mazorenko para Vlast.kz. Global Voices  publica una versión editada en virtud de un acuerdo de colaboración de medios.

El Fondo Nacional de Kazajistán se creó en 2000 como una red de seguridad para que el Gobierno utilice en tiempos de crisis. Sin embargo, ha habido retiros de dinero incluso durante épocas económicas “buenas”, lo que contradice la promesa del presidente Kassym-Jomart Tokayev de imponer una mayor disciplina financiera al Gobierno y limitar tales retiros. Su principal objetivo es duplicar los activos del fondo para 2030, hasta alcanzar los 100 000 millones de dólares.

Al mismo tiempo, se encomendó al Gobierno iniciar un programa de redistribución de riqueza a través del recién creado Fondo Nacional para la Infancia, así como modernizar la infraestructura estratégica con dinero del fondo. Junto con estos planes, la indulgencia del presidente hacia los retiros para equilibrar el presupuesto resalta lo poco probable que es el objetivo de duplicar los activos bajo estas circunstancias.

Imagen de Kassymkhan Kapparov. Utilizada con autorización.

Vlast conversó con Kassymkhan Kapparov, decano de la Facultad de Economía y Finanzas de la Universidad AlmaU, acerca de los cambios ocurridos en el Fondo Nacional en los últimos años. Kapparov, fundador también de Ekonomist, plataforma de expertos en la economía de Kazajistán, respondió preguntas sobre el control del fondo, su falta de transparencia y las contradicciones en los planes para su utilización.

Dmitriy Mazorenko (DM): ¿Cómo se creó el Fondo Nacional y cuál era su propósito inicial?

Kassymkhan Kapparov (KK): The fund was created in 2000, after the existence of secret government accounts in a Swiss bank was revealed. In 2002, then-prime minister Imangali Tasmagambetov said the government had opened the accounts as a safety net. The parliament accepted this version and approved the creation of the f, through which the state was able to set aside earnings from growing oil prices.

In 1997, politician Galymzhan Zhakiyanov had touted the idea of creating a National Fund in an effort to avoid the overheating of Kazakhstan’s oil economy. It was supposed to become a full-fledged fund for future generations and serve as a macroeconomic stabilizer. It would have kept foreign currency liquidity away from the country’s market, thus preventing a sharp strengthening of the tenge exchange rate and, as a consequence, the so-called ‘Dutch Disease,’ through which the oil sector could kill the entire manufacturing industry.

Instead, the government essentially created its own reserve. As long as I have studied the fund, in the past decade, the issues concerning the fund have not been discussed transparently and, most importantly, these discussions have not influenced decision making.

Kassymkhan Kapparov (KK): El fondo fue creado en 2000, después de que se revelara la existencia de cuentas secretas del Gobierno en un banco suizo. En 2002, el entonces primer ministro Imangali Tasmagambetov dijo que el Gobierno había abierto las cuentas como red de seguridad. El Parlamento aceptó esta versión y aprobó la creación del fondo, a través del cual el Estado pudo apartar ingresos procedentes del aumento de los precios del petróleo.

En 1997, el político Galymzhan Zhakiyanov promovió la idea de crear un fondo nacional para evitar el sobrecalentamiento de la economía petrolera de Kazajistán. Se suponía que se convertiría en un fondo completo para las generaciones futuras y funcionaría como un estabilizador macroeconómico. Su objetivo era mantener la liquidez de divisas fuera del mercado interno, lo que evitaría un fortalecimiento excesivo del tenge y, como resultado, lo que se conoce como el «mal holandés«, fenómeno en el que el sector petrolero podría acabar con toda la industria manufacturera.

En cambio, el Gobierno creó esencialmente su propia reserva. Hasta donde he estudiado el fondo en los últimos diez años, sus asuntos relacionados no se han discutido transparentemente; lo más crucial es que estas discusiones no han afectado la toma de decisiones.

DM: ¿Cómo se utiliza el Fondo Nacional?

KK: For the past 24 years, the fund's assets have been annually transferred to the budget. This is what is called ‘guaranteed transfers,’ currently at a level around USD 8 billion. This essentially allows the government to live beyond its means. Transfers account for approximately 25 percent of the budget expenditures. The fund allows the maintenance of the current economic configuration, with a high level of state participation.

Should the government stop these transfers, it would need to undertake structural reforms and optimize work at government agencies and national companies. This could lead to social tensions. The fund is thus useful for political stabilization as well.

Besides guaranteed transfers, there are also targeted ones. The president sets out the strategy, and most of these transfers have been used in the past to resolve crises. When the banking system was collapsing in 2008, a targeted USD 10 billion transfer helped weather the storm.

Targeted transfers, however, are even less transparent. This money is allocated directly to specific tasks without oversight by the parliament. In the past five years, Tokayev has often repeated that Kazakhstan should move away from the practice of targeted transfers. This led to a less extensive use of this tool. But now that the government showed the need for additional cash injections, new ways of withdrawing National Fund assets came into place.

KK: En los últimos 24 años, los activos del fondo se han transferido anualmente al presupuesto. Esto es lo que se llama “transferencias garantizadas”, y actualmente alcanza un monto cercano a los 8000 millones de dólares. Esta práctica permite que el Gobierno viva más allá de sus posibilidades. Las transferencias representan aproximadamente el 25% de los gastos presupuestarios. El fondo juega un papel crucial en mantener la configuración económica actual, que se caracteriza por una fuerte participación estatal.

Si el Gobierno dejara de realizar estas transferencias, se vería obligado a implementar reformas estructurales y optimizar el trabajo en las agencias gubernamentales y las empresas nacionales. Esta situación podría provocar tensiones sociales. Por ende, el fondo también desempeña un papel fundamental en la estabilización política.

Además de las transferencias garantizadas, también hay transferencias específicas cuya estrategia de uso es definida por el presidente. En su mayoría, se han utilizado para abordar crisis. Por ejemplo, durante el colapso del sistema bancario en 2008, una transferencia específica de 10 000 millones de dólares ayudó a sobrellevar la tormenta.

Las transferencias específicas, sin embargo, son aún menos transparentes. Este dinero se destina directamente a tareas concretas sin supervisión parlamentaria. En los últimos cinco años, Tokayev ha destacado repetidamente la necesidad de que Kazajistán abandone la práctica de transferencias específicas. Esto resultó en un uso menos frecuente de este método. No obstante, ahora que el Gobierno ha demostrado la necesidad de inyecciones adicionales de capital, se han introducido nuevos métodos para retirar los activos del Fondo Nacional.

DM: Por lo tanto, el fondo no es una institución independiente, sino que lo gestiona el presidente junto con el Gobierno. ¿No tiene control público?

KK: It is not even a legal entity. Nobody is directly employed by the fund. It’s an account held by the Ministry of Finance, which publishes a monthly balance of tenge-equivalent assets coming in and out of the fund.

The Central Bank is the manager of this account, responsible for the fund’s investment strategy. Its monthly report is in US dollars, which shows that the money stays out of the economy. The Central Bank manages the fund through a special department, which also manages gold and foreign exchange reserves. The fund's assets are invested through large international financial organizations.

Society is missing from this picture. The people have no control over the management of the fund. Its management council is almost entirely made up of officials and headed by the president, who always has the final word. The real manager of the fund was and remains the president.

Members of the parliament cannot regulate the fund or check its activities, with the exception of the transfers to the budget. Yet, even the portion of the fund's assets that get transferred to national companies cannot be scrutinized by the parliament. Some deputies tried, but the law prevents any further checks into national companies’ budgets.

KK: No se trata siquiera de una entidad legal. No hay personal empleado directamente por el fondo. Es más bien una cuenta administrada por el Ministerio de Finanzas, que publica un balance mensual de los activos equivalentes en tenge que entran y salen del fondo.

El Banco Central administra esta cuenta y es responsable de la estrategia de inversión. Su informe mensual se presenta en dólares estadounidenses, lo que indica que el dinero se mantiene fuera de la economía. Además, gestiona el fondo mediante un departamento especial que también supervisa las reservas de oro y divisas. Los activos se invierten a través de grandes organizaciones financieras internacionales.

En este escenario, la sociedad está ausente. El pueblo no tiene control sobre la gestión del fondo. Su consejo directivo está compuesto en su mayoría por funcionarios y liderado por el presidente, que tiene la última palabra y ha sido y sigue siendo el verdadero administrador.

Los parlamentarios no pueden regular el fondo ni verificar sus actividades, con la excepción de las transferencias al presupuesto. Pero ni siquiera la parte de los activos que se transfieren a empresas nacionales puede ser examinada por el Parlamento. Algunos diputados lo intentaron, pero la ley impide cualquier control adicional sobre los presupuestos de las empresas nacionales.

DM: ¿Por qué es tan importante la transparencia? ¿Por qué el Fondo Nacional es poco transparente?

KK: In terms of transparency, the National Fund of Kazakhstan is probably one of the most opaque sovereign funds in the world. Any information about its investment strategy and asset structure that is published on government websites lacks detail. The fund’s return on investment can also be considered opaque.

Transparency is key for investors because that is how they understand how stable the fund is. The lack of transparency is probably convenient for someone. The fund is a semi-secret reserve. When the public calls for transparency, their demands are met with a wall of silence.

Our current and previous presidents have only talked vaguely about the fund’s strategy for asset allocation. Deputies have been discouraged any further inquiry concerning this matter. Because the fund is, in essence, an instrument created by presidential decree, it can at any time be also disbanded by presidential decree.

KK: En términos de transparencia, el Fondo Nacional de Kazajistán posiblemente sea uno de los fondos soberanos menos transparentes del mundo. La información sobre su estrategia de inversión y estructura de activos, publicada en los sitios web gubernamentales, carece de detalles. Además, el rendimiento de la inversión del fondo también puede considerarse poco transparente.

La transparencia es esencial para los inversionistas, pues les da una comprensión clara de la estabilidad del fondo. La falta de claridad probablemente beneficia a algunas personas. Es más, el fondo se considera una reserva semisecreta. Cuando el público demanda transparencia, sus solicitudes chocan contra un muro de silencio.

Nuestros presidentes, actuales y anteriores, únicamente han dado detalles superficiales sobre la estrategia de asignación de activos del fondo. Se ha desanimado a los diputados investigar más exhaustivamente sobre este tema. Además, dado que el fondo es esencialmente un instrumento establecido mediante decreto presidencial, también podría ser disuelto en cualquier momento mediante otro decreto presidencial.

DM: ¿Se puede inferir entonces que, sin el Fondo Nacional, el régimen político actual habría sido insostenible?

KK: Yes, this entire massive architecture of presidential power would be impossible without the fund. Kazakhstan would not be a super-presidential country. We would have more transparency regarding the budget deficit, its structure would be visible, and all expenses would be accountable to the parliament. This would create space for public discussion.

If the president can close the budget deficit with just a signature on a decree, then there’s no point in debating. The Central Bank only acts as a performer of the president’s decisions. Now, the goal is for fund assets to reach a level of USD 100 billion. The Central Bank is not going to say no to this.

KK: Sí, sin el fondo, esta amplia estructura de poder presidencial sería inviable. Kazajistán no sería un país superpresidencial. La transparencia con respecto al déficit presupuestario sería mayor; su estructura estaría a la vista de todos, y todos los gastos estarían sujetos a la rendición de cuentas ante el Parlamento. Esto crearía espacio para el debate público.

Si el presidente puede cerrar el déficit presupuestario con solo una firma en un decreto, entonces no tiene sentido debatir. El Banco Central simplemente ejecuta las decisiones del presidente. Ahora, el objetivo es que los activos del fondo alcancen los 100 000 millones de dólares. El Banco Central no va a negarse a esto.